深圳建設中國特色社會主義先行示范區的決策落地一年后，10月11日，由中共中央辦公廳與國務院辦公廳印發的《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案(2020-2025年)》(以下簡稱“《實施方案》”)出爐。

土地審批權下放

“綜合授權改革試點”，被視作是這份《實施方案》的最大亮點。其中，將國務院可以授權的，永久基本農田以外的農用地轉為建設用地(以下簡稱“農用地轉用”)審批事項委托深圳市政府批準，是新獲授權中的焦點。

今年3月，國務院剛剛決定深化“放管服”改革，將上述這類農用地轉用審批權下放到各省、自治區、直轄市人民政府。如今，深圳成為全國第一個享有這項審批自主權的城市。

農用地轉用是土地用途管制制度的重要內容，實操中必須符合土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、建設用地供應政策等基本依據。過去，農用地轉用的審批手續需經過國務院以及各省級政府。

“這次審批權下放，本質上還是起到提升效率、加速農地入市的效應，從而盡快形成土地供應。”深圳市政協委員、深圳市住房研究會會長陳藹貧說。

供需失衡是這些年深圳發展面對的最大難題。深圳的市域面積僅1997平方公里，其中49.9%列為生態控制線，剩余大概1000平方公里用于開發建設，目前基本開發完畢。

但2200萬實際居住人口，與每年動輒30萬人以上的凈增常住人口以及數十萬引進人才所帶來的巨大住房需求，多年來刺激著深圳房價一路高企。

陳藹貧告訴經濟觀察網，《實施方案》關于土地管理制度的深化探索，一定程度上加快深圳未來土地供應，也促使其擁有更多的自主權去靈活調節各類土地供應，進而導致深圳住房市場發生一些變化。

中國綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁有著不同的看法，“這兩天，‘土地大禮包’的說法滿天飛，但我不這么認為。”

從目前的具體內容來觀察，相比于今年以來流傳甚廣的“擴容”、“直轄”等傳聞，《實施方案》并未提出任何增量途徑來解決深圳的土地問題，而是將重心聚焦在內部土地管理制度的變革和探索上。

擴權不擴容

“農用地轉用放權這一條，對于深圳而言意義不大。”宋丁提到。他的理由在于，深圳近2000平方公里的土地中，20平方公里的永久基本農田是在全面城市化之前專門留存下來。

除此之外，深圳三大產業結構中，農業占比幾乎可以忽略，比如2019年，深圳的三產比重為0.1:39:60.9;與之相應的是，除去20平方公里永久基本農田，深圳的農用地存量極少.

而且,現存農用地(包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農用地等)大部分都位于生態控制線內。 根據15年前出臺的《深圳市基本生態控制線管理規定》，深圳劃定約974平方公里的生態控制線內區域，這些土地被嚴格限制開發建設。

“如果從深圳本土來看，農用地轉用審批授權基本沒有‘用武之地’。”深圳人大代表金心異也告訴經濟觀察網。

宋丁將“擴權不擴容”的更大作用放在深汕特別合作區上，《實施方案》同時也提到要深化深汕特別合作區等區域農村土地制度改革。

在2018年底揭牌之后，深汕特別合作區一直作為深圳第“10+1”區而存在，其土地出讓也納入深圳市統一管理。深汕特別合作區規劃總面積468.3平方公里，除去145平方公里的建設用地之外，還有大約320多平方公里非建設用地，這些都有助于擴大深圳可開發建設用地的供給。

“放權”之余，《實施方案》還祭出“支持在符合國土空間規劃要求的前提下，推進二三產業混合用地”、“支持盤活利用存量工業用地，探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留用地問題”、“利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制”等一系列土地盤活措施。

“這些土地管理方面的動作，深圳早有實踐，并非新東西。”宋丁指出，這些措施最多只是對深圳產生精神支持。“多年來，深圳在城市更新過程中，對于土地的管理利用縮手縮腳。這次方案，無非是告訴深圳已經沒有辦法從‘擴容’中尋找土地增量，一定要從存量角度出發，回到40年前改革開放的原點，大膽嘗試大膽盤活，不怕犯錯。”

盤活存量

事實上，深圳市規土委曾在2017年對深圳城中村做過普查，彼時他們得到一組數據——深圳城中村的建設用地達到321平方公里，占全市的31%;建筑總量達4.5億平方米，占全市建筑總量的43%。

但這些龐大的存量建筑存在多種問題：一方面，城中村里面有大量的工業區，以出租經濟為主，經濟效率低，產業空間粗放，品質待提升;另一方面，深圳城中村的土地權屬不清，違建量大。截至2016年底，城中村內違建總建筑面積達到4.19億平方米。

2004年開始，城中村的城市更新一直被深圳視為盤活城市內部存量用地的關鍵路徑。伴隨著深圳迎來產業轉型升級革命，“工改工”類城市更新更是在2013-2018年站上“風口”，這個期間，將現有存量工業用地或舊工業區升級改造為M0(新型產業用地)，成為“工改工”的落腳點。

MO便是過去六年間深圳在二三產業混合用地制度上的一個探索。根據合一城市更新集團的統計數據，截至2020年10月，深圳已計劃立項的工改綜合類更新項目102個，其中，工改產商類(二三產業混合用地)占比高達85%。

“推進二三產業混合用地，這些年深圳一直在做，目標在于提高土地的使用效率。”宋丁說，一方面可以融入生產，增加產業的多元化，提高產出效率與發展潛力;另一方面也提升了過去那些工業項目的品質、科技含量。

陳藹貧對經濟觀察網表示，深圳面臨新的產業轉型，諸如生命科學、遺傳工程、海洋工程等新興產業對產業用房的業態也提出新要求。按照產業導向來看，深圳未來的工業用地形態肯定有所改變。“但目前中央只是開了一道‘口子’。至于接下來這種二三產業混合用地究竟應該以什么形態出現，比例達到多少，這是后續深圳政府需要研究并且出臺配套政策的命題。”