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違法行為人繳納的罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，違法行為人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行相關(guān)罰沒款繳納義務(wù)。證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)及時完善執(zhí)行制度規(guī)則和程序，對退庫之后又發(fā)現(xiàn)違法行為人財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行收繳職責(zé)，將違法行為人財產(chǎn)收繳入庫。

□ 記者 周芬棉

(資料圖片僅供參考)

為推動民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則落地，依據(jù)證券法、國家金庫條例實施細(xì)則等相關(guān)規(guī)定，證監(jiān)會、財政部近日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于證券違法行為人財產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），明確違法行為人所繳納的行政罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的具體工作機制，率先將民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則在證券領(lǐng)域落地。

業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，《規(guī)定》的出臺，對于證券投資者是一大利好，是給廣大股民的“大禮包”。

多部法律體現(xiàn)優(yōu)先原則

民事賠償優(yōu)先原則率先在證券領(lǐng)域落地，最直接的依據(jù)是證券法的規(guī)定。證券法規(guī)定，違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院教授強力解釋說，當(dāng)一種違法行為可能導(dǎo)致承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任多種性質(zhì)的法律責(zé)任并存的現(xiàn)象，即責(zé)任聚合時，如果行為人的財產(chǎn)不足以支付，首先承擔(dān)哪種責(zé)任？按照法律規(guī)定，優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海說，這種民事賠償優(yōu)先的原則，在過去的證券法中也有規(guī)定，但都沒有落地，如今《規(guī)定》發(fā)布，打通執(zhí)行的“最后一公里”，值得肯定。新發(fā)布的期貨和衍生品法中亦有類似規(guī)定。

“這種規(guī)定的法律邏輯是，民事賠償首先是基于投資者因他人違法行為蒙受了損失，應(yīng)當(dāng)獲得救濟；而行政處罰的罰沒、刑事判決的罰金，主要目的也不是為了錢，而是維護市場秩序，遏制違法犯罪。”強力認(rèn)為，在這種情形下，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定民事賠償優(yōu)先。

這種民事賠償優(yōu)先的原則體現(xiàn)在多部法律中。北京中銀律師事務(wù)所高級合伙人吳則濤說，民法典規(guī)定，民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任；民事主體的財產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任。

其他單行民商事法，如反不正當(dāng)競爭法、食品安全法、產(chǎn)品質(zhì)量法、公司法、基金法、消費者權(quán)益保護法等也都有類似規(guī)定。

除民商法有規(guī)定之外，刑事審判方面也有規(guī)定。北京海潤天睿律師事務(wù)所高級合伙人王肖東說，依據(jù)現(xiàn)行刑法規(guī)定，由于犯罪行為而使被害人遭受經(jīng)濟損失的，對犯罪分子除依法給予刑事處罰外，并應(yīng)根據(jù)情況判處賠償經(jīng)濟損失。承擔(dān)民事賠償責(zé)任的犯罪分子，同時被判處罰金，其財產(chǎn)不足以全部支付的，或者被判處沒收財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)先承擔(dān)對被害人的民事賠償責(zé)任。

最高人民法院《關(guān)于為創(chuàng)業(yè)板改革并試點注冊制提供司法保障的若干意見》明確：“嚴(yán)格落實證券法第二百二十條的規(guī)定，違法違規(guī)主體的財產(chǎn)不足以支付全部民事賠償款和繳納罰款、罰金、違法所得時，其財產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任。”

廣征意見市場評價積極

證監(jiān)會有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，《規(guī)定》于2022年3月11日至4月10日向社會公開征求意見，此前征求了最高人民法院、審計署等單位的意見。征求意見稿發(fā)布后，市場評價積極正面，收到28條反饋意見，證監(jiān)會會同財政部逐條研究。

劉俊海說，《規(guī)定》雖只有十四條，但干貨滿滿。涉及范圍廣，證監(jiān)會廣征意見，體現(xiàn)了開門立法、民主立法的理念。對于投資者而言，證券民事賠償制度是良法善法，關(guān)鍵在于執(zhí)行。

《規(guī)定》明確了五方面內(nèi)容。一是關(guān)于申請的前提及主體。《規(guī)定》明確，違反證券法規(guī)定，違法行為人應(yīng)當(dāng)同時承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰沒款行政責(zé)任，繳納罰沒款后，剩余財產(chǎn)不足以承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，合法權(quán)益受到侵害的投資者可以在向人民法院提起訴訟，獲得勝訴判決或者調(diào)解書，并經(jīng)法院強制執(zhí)行或者破產(chǎn)清算程序分配仍未獲得足額賠償后提出書面申請，請求將違法行為人因同一違法行為已繳納的罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任；證券糾紛普通代表人訴訟中的訴訟代表人、特別代表人訴訟中擔(dān)任訴訟代表人的投資者保護機構(gòu)，可以代表受害投資者提出申請。

強力認(rèn)為，這一前提雖只有行政處罰，但是法院刑事判決的罰金，也應(yīng)包括在內(nèi)。也就是說，由國庫退庫的不只是行政罰沒款，還應(yīng)包括罰金。

王肖東說，在違法行為人承擔(dān)刑事責(zé)任外還承擔(dān)行政責(zé)任和民事賠償責(zé)任時，或者證監(jiān)會審理案件發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪移送司法機關(guān)時，都不排除有罰金判決。比如汪建中操縱股票案中，證監(jiān)會罰沒其2.5億元，法院仍然處罰金1.25億元。

二是關(guān)于申請材料、申請期限、申請金額。《規(guī)定》明確，受害投資者可以在法院出具終結(jié)執(zhí)行裁定書后一年內(nèi)提出申請；違法行為人被法院宣告破產(chǎn)的，自破產(chǎn)程序終結(jié)或者追加分配程序終結(jié)后一年內(nèi)提出申請；超過一年提出申請的，證監(jiān)會不予受理。

三是關(guān)于證監(jiān)會對申請材料的審核。《規(guī)定》明確，對于審核符合條件的，抄送財政部。

四是關(guān)于退付流程。《規(guī)定》明確，證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)每半年度向財政部提出退庫申請，財政部審核后，將有關(guān)罰沒款退還至證監(jiān)會賬戶，由證監(jiān)會將違法行為人罰沒款退付給受害投資者。

五是關(guān)于行政罰沒款的繼續(xù)繳納與收繳。《規(guī)定》明確，違法行為人繳納的罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，違法行為人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行相關(guān)罰沒款繳納義務(wù)。證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)及時完善執(zhí)行制度規(guī)則和程序，對退庫之后又發(fā)現(xiàn)違法行為人財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行收繳職責(zé)，將違法行為人財產(chǎn)收繳入庫。

民事賠償體系基本形成

從這些規(guī)定可以看出，《規(guī)定》明確“先罰后賠”的程序。

證監(jiān)會有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，有主張說，行政罰沒款應(yīng)在保證足額賠償受害投資者之后實施，即“先賠后罰”，可簡化程序。但經(jīng)研究，行政處罰法明確規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款，由銀行將罰沒款直接上繳國庫。因此，在行政處罰決定往往先于生效民事判決時，“先賠后罰”涉及法律之間的銜接，《規(guī)定》作為下位法，規(guī)定“先賠后罰”的法律依據(jù)不足。

吳則濤認(rèn)為，隨著證券法的修訂、證券集體訴訟司法解釋的出臺、虛假陳述民事賠償司法解釋的修改，以及《規(guī)定》的施行，證券民事賠償體系基本形成。

尤其是虛假陳述民事賠償司法解釋的出臺，通過取消行政刑事前置程序、明確虛假陳述行為界定、細(xì)化對董監(jiān)高和其他直接責(zé)任人員、獨立董事、保薦承銷機構(gòu)、證券服務(wù)機構(gòu)等主體的過錯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及免責(zé)抗辯事由等相關(guān)內(nèi)容，有力統(tǒng)一了審判標(biāo)準(zhǔn)及裁判尺度，強化了投資者保護，明確市場參與各方責(zé)任邊界，穩(wěn)定市場預(yù)期。

王肖東認(rèn)為，作為民事賠償體系組成部分，還應(yīng)包括2020年7月15日最高法院發(fā)布的《全國法院審理債權(quán)糾紛案件座談會紀(jì)要》，以及最高法院關(guān)于民事訴訟法的司法解釋以及其他相關(guān)司法解釋和司法文件等。

劉俊海說，相比較這些法律規(guī)定和司法解釋，《規(guī)定》的出臺，更接地氣，充分體現(xiàn)了以民為本、民本主義的理念，這對于提振投資者信心、促進資本市場發(fā)展等具有重要意義。