隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城市規(guī)模日益擴(kuò)展、結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，城市治理也面臨著新挑戰(zhàn)。重慶是我國轄區(qū)面積和人口規(guī)模最大的城市，探索超大城市現(xiàn)代化治理新路的需求十分迫切。近年來，重慶主城核心區(qū)渝中區(qū)積極探索城市更新可持續(xù)路徑，讓“山水之城”煥發(fā)新生機(jī)。
剛剛過去的“五一”假期，重慶市渝中區(qū)旅游市場火爆，各大景區(qū)景點(diǎn)人流如織。在十八梯傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)，青石板路、吊腳樓、民居院落等歷史風(fēng)貌吸引眾多游客前來打卡。“城市更新行動(dòng)讓這條百年老街煥新出圈，‘五一’假期日均接待游客超過15萬人次。”重慶十八梯商業(yè)管理有限公司總經(jīng)理袁潔說。
渝中區(qū)地處重慶主城核心區(qū)，是全國首批城市更新試點(diǎn)城市之一。當(dāng)?shù)亟陙韴?jiān)持“留改拆增升”并舉、“投融建管運(yùn)”一體，積極探索城市更新可持續(xù)路徑，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升，逐步走出一條城市更新與文脈傳承、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市治理相融合的超大城市中心城區(qū)現(xiàn)代化治理新路子，相關(guān)做法多次被列入住建部實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單。
在城市更新行動(dòng)實(shí)施過程中，渝中區(qū)進(jìn)行了哪些有益的探索實(shí)踐，呈現(xiàn)出怎樣的新面貌，形成了哪些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法?經(jīng)濟(jì)日報(bào)記者近日展開調(diào)研采訪。
突破空間束縛
作為“濃縮版的重慶”，渝中區(qū)有不少獨(dú)特的城市標(biāo)簽：它是重慶“母城”，承載了重慶3000年的建城史，積淀了巴渝文化、抗戰(zhàn)文化、紅巖精神等厚重的人文底蘊(yùn);它是“山城”，城區(qū)依山而建，山在城中、城在山上;它是“江城”，長江與嘉陵江在此交匯，兩江環(huán)抱、三面臨水……
標(biāo)簽背后，是渝中區(qū)城市更新所要面對的復(fù)雜挑戰(zhàn)：城鎮(zhèn)化率達(dá)100%;20.08平方公里土地上，常住人口超58萬，人口密度、建筑密度、路網(wǎng)密度高居全國前列;2000年以前修建的建筑占比超40%，60歲以上常住人口占比達(dá)33%，建筑和人口老齡化現(xiàn)象突出;城區(qū)垂直落差最高超過200米，不可移動(dòng)文物147處，復(fù)雜地貌與歷史文脈交織。
渝中區(qū)新增土地稀少，如何在存量空間中尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)?如何提升存量空間里居民的生活品質(zhì)?如何做到既守護(hù)好古城風(fēng)貌，又織補(bǔ)上現(xiàn)代功能，讓廣大居民更好地共享發(fā)展紅利?這些都是渝中區(qū)探索超大城市中心城區(qū)現(xiàn)代化治理新路的必答題，考驗(yàn)著城市治理者“螺螄殼里做道場”的智慧。
嘉陵江畔，垂直落差約60米的陡坡上，戴家巷崖壁步道蜿蜒盤旋。步道上方，懸崖邊上的破舊棚戶區(qū)如今成了繁華的商業(yè)街區(qū)，人來人往。當(dāng)?shù)鼐用裨指嬖V記者，過去的戴家巷街巷狹窄，房屋老舊破損，臨江崖壁雜草叢生，居民生活很不方便。
為破解空間約束，渝中區(qū)依山就勢對戴家巷開展了立體式更新改造。“一方面，對7200平方米老舊建筑開展微改造，提升社區(qū)公共空間品質(zhì)，引入一批消費(fèi)業(yè)態(tài);另一方面，對臨江崖壁空間進(jìn)行優(yōu)化提升，新建崖壁步道1100米，在垂直立面打造出吊腳樓畔等6處景觀和5個(gè)觀景平臺(tái)。”渝中區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)事務(wù)中心主任唐柏君說，更新改造后的戴家巷成為渝中區(qū)的一張文旅名片。
在渝中區(qū)，像戴家巷這樣“貼著崖壁生長”的更新實(shí)踐還有很多。走進(jìn)渝中區(qū)上清寺街道的曾家?guī)r臨崖步道，山脊線上搭建起了高空棧道、觀景平臺(tái)，山水相連的城市立體畫卷一覽無余。上清寺街道黨的建設(shè)辦公室主任鄧文鑫告訴記者，更新改造后，曾家?guī)r臨崖步道的斷頭路被打通，解決了居民和游客垂直通行難題，同時(shí)串聯(lián)起周公館、桂園等10多處國家級文物保護(hù)單位，實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)貌與歷史文化融合呈現(xiàn)。
向立體要效率，讓每一米落差都產(chǎn)生價(jià)值。渝中區(qū)摒棄大拆大建、拆舊建新的粗放模式，注重地域特色、文化特質(zhì)、建造特點(diǎn)呈現(xiàn)的融合性，通過垂直維度的空間重構(gòu)，讓閑置的城市資源轉(zhuǎn)化為集約高效、活力充盈的城市資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了空間增值、功能迭代、治理創(chuàng)新。
在解放碑中央商務(wù)區(qū)，地上高樓林立、車水馬龍;地下60米深處，一條7.5公里長的停車環(huán)道串聯(lián)起20多個(gè)車庫、1萬多個(gè)停車位。利用地下空間，渝中區(qū)建設(shè)了全國最大的地下停車系統(tǒng)工程，形成了立體交通體系，解決了長期困擾解放碑片區(qū)的交通瓶頸問題，讓解放碑中央商務(wù)區(qū)的城市功能和品質(zhì)取得新跨越。
打造114個(gè)垂直風(fēng)井解決消防通風(fēng)問題、引入北斗衛(wèi)星信號解決隧道內(nèi)定位難題……解放碑地下環(huán)道建設(shè)過程中，攻克了多項(xiàng)技術(shù)難題。重慶渝中停車服務(wù)有限公司地下環(huán)道管理中心工作人員陳浩昆說，地下環(huán)道投用后分流了地面30%的車流量，釋放了地面道路空間，緩解了交通壓力，極大提升市民和游客出行體驗(yàn)。
活化歷史資源
在渝中區(qū)，每平方公里土地上就有超過10處歷史遺存。這些歷史遺存是重慶繁榮與發(fā)展的歷史見證，也是城市更新中需要保護(hù)的寶貴資源。
渝中區(qū)委常委、宣傳部部長艾正兵說，近年來，渝中區(qū)積極打造歷史人文傳承新高地，高效統(tǒng)籌傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)、文物建筑及優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)利用，推動(dòng)人文資源轉(zhuǎn)化為文化生產(chǎn)力。目前，全區(qū)文物完好率超98%、利用率超85%。
高樓林立的解放碑中央商務(wù)區(qū)里，魯祖廟傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)是一個(gè)特別的存在：這里生于繁華、藏于市井，區(qū)域內(nèi)的建筑大多建于上世紀(jì)20年代至70年代，留存著不同時(shí)期的歷史記憶。“由于年久失修，魯祖廟街區(qū)一度路面坑洼、住宅老舊，與‘高大上’的解放碑中央商務(wù)區(qū)格格不入。”渝中區(qū)住建委副主任曾理說。
為了讓這個(gè)隱藏在高樓大廈背后的老街巷重?zé)ɑ盍Γ逯袇^(qū)實(shí)施了魯祖廟核心區(qū)品質(zhì)提升工程，劃定風(fēng)貌區(qū)保護(hù)范圍線，最大化保留原有建筑載體和街巷肌理，“一棟一策”開展環(huán)境改造，并突出文化體驗(yàn)和商業(yè)休閑等功能，調(diào)整商業(yè)業(yè)態(tài)，以業(yè)態(tài)創(chuàng)新激活空間價(jià)值。
今年年初，改造提升后的魯祖廟傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)煥新開街。1萬多平方米的街區(qū)里，歷史建筑光彩奪目，精釀酒吧、潮流咖啡館等消費(fèi)業(yè)態(tài)集聚，前來打卡的游客絡(luò)繹不絕。看中魯祖廟的歷史底蘊(yùn)，“90后”設(shè)計(jì)師柒柒盤下了沿街一間80多平方米的店鋪，經(jīng)營起咖啡體驗(yàn)店。她告訴記者，老街巷的年輕態(tài)吸引了眾多年輕人，店鋪的單日客單數(shù)量最高超過500單。
隨著城市更新行動(dòng)加速推進(jìn)，渝中區(qū)一批“沉睡”的歷史建筑被“喚醒”，華麗轉(zhuǎn)身成為可感知、可傳承、可消費(fèi)的活態(tài)遺產(chǎn)，既留住了母城的文化根脈，又創(chuàng)造了可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)引擎。
在這一過程中，渝中區(qū)也曾面臨諸多挑戰(zhàn)。“歷史建筑的保護(hù)更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及土地權(quán)屬、建筑規(guī)劃、消防安全等多方面問題。”曾理說，以消防安全為例，歷史建筑、歷史文化街區(qū)因建造年代久遠(yuǎn)，消防通道、消防設(shè)施等難以適用現(xiàn)行的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，一度制約了更新利用工作的開展。
為打通政策卡點(diǎn)、工作堵點(diǎn)，渝中區(qū)出臺(tái)《重慶市渝中區(qū)城市更新實(shí)施細(xì)則(試行)》《重慶市渝中區(qū)城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案》等多個(gè)文件，構(gòu)建起“1+1+N”政策和技術(shù)體系。當(dāng)?shù)卦谥貞c市率先出臺(tái)既有建筑改造工程消防設(shè)計(jì)工作指引和消防技術(shù)指南，破解了歷史文化街區(qū)、歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)和山城老街區(qū)活化利用面臨的消防審批和管理難題。
當(dāng)前，渝中區(qū)正加快實(shí)施“3個(gè)10工程”：高標(biāo)準(zhǔn)打造10個(gè)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)，讓人們記住鄉(xiāng)愁;特色化打造10個(gè)山城老街區(qū)，讓老建筑變成新街景;差異化打造10個(gè)特色老社區(qū)，讓城市充滿煙火氣。
提升功能品質(zhì)
自從渝中區(qū)解放碑街道大井巷社區(qū)更新改造后，49歲的胡曾勇明顯感覺自家火鍋店生意火了許多。胡曾勇在大井巷社區(qū)經(jīng)營火鍋店已有10多年，他告訴記者，以前的生意不溫不火，這兩年環(huán)境大變樣，來的游客多了，火鍋店每天營業(yè)額近1萬元。
大井巷社區(qū)緊鄰解放碑中央商務(wù)區(qū)核心區(qū)域，是上世紀(jì)80年代初建成的社區(qū)。如今，隨著渝中區(qū)大井巷片區(qū)老舊小區(qū)改造提升項(xiàng)目實(shí)施，這里設(shè)施陳舊、管網(wǎng)老化、配套缺失等問題得到解決，面貌煥然一新。“我們還盤活閑置資源，新增特色餐飲門店20多家，既方便居民消費(fèi)，又吸引大量游客，激活了社區(qū)商業(yè)經(jīng)濟(jì)。”大井巷社區(qū)居委會(huì)副主任謝正蓉說。
老舊小區(qū)改造是城市更新的一個(gè)重點(diǎn)，也是一項(xiàng)民生工程。圍繞打造“美好城市建設(shè)新高地”目標(biāo)，渝中區(qū)遵循“消隱患、補(bǔ)功能、提環(huán)境、留記憶、強(qiáng)管理”的改造方向，實(shí)現(xiàn)800萬平方米老舊小區(qū)蝶變煥新，城市功能品質(zhì)整體躍升。
“路通了，燈亮了，出門有電梯，回家不再是坡坡坎坎，日子比以前安逸太多!”說起現(xiàn)在的生活，85歲的渝中區(qū)兩路口街道中山二路社區(qū)紅星亭坡小區(qū)居民黃朝學(xué)滿面笑容。她告訴記者，紅星亭坡小區(qū)建于上世紀(jì)80年代，地勢落差大、臺(tái)階多，住戶以老年人居多，過去出行爬坡過坎，生活很不方便。
紅星亭坡小區(qū)蛻變煥新，得益于渝中區(qū)住建委與兩路口街道對小區(qū)實(shí)施的適老化改造項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目的重點(diǎn)就是推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)。記者看到，小區(qū)內(nèi)修建了無障礙電梯、無障礙坡道、無障礙環(huán)形步道、無障礙公廁等設(shè)施，地面做了防滑處理，原本被圍墻割裂的4個(gè)獨(dú)立片區(qū)也被打通。
渝中區(qū)兩路口街道黨工委政法委員、辦事處副主任張海波說，在改造過程中，街道堅(jiān)持“居民需要什么就修建什么”，通過召開院壩會(huì)、發(fā)放調(diào)查問卷、入戶走訪等方式，回應(yīng)“最后一公里”民生需求，讓城市有高度更有溫度。目前，該街道已改造老舊居民建筑271棟，對148戶殘疾人家庭實(shí)施居家無障礙改造。
在渝中區(qū)上清寺街道，社區(qū)居民步行15分鐘就能獲取養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、教育等便捷服務(wù)。“15分鐘不只是時(shí)間尺度，更是社區(qū)居民的幸福刻度。”上清寺街道辦事處副主任李科說，街道邀請規(guī)劃師、建筑師、工程師走進(jìn)社區(qū)，收集社情民意，找準(zhǔn)社區(qū)服務(wù)功能的短板，通過資源整合、優(yōu)化服務(wù)布局等手段，打造涵蓋黨群服務(wù)、養(yǎng)老育幼、醫(yī)療健康、體育文化、就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶等領(lǐng)域的“15分鐘高品質(zhì)生活服務(wù)圈”，基本實(shí)現(xiàn)“日常公共服務(wù)不出街道、基本生活服務(wù)不出社區(qū)”的目標(biāo)。
解決資金難題
錢從哪里來，是城市更新繞不開的話題。渝中區(qū)努力找準(zhǔn)資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化的平衡點(diǎn)，積極探索城市更新可持續(xù)投融資模式，構(gòu)建起“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與、居民出資”的多元化投融資機(jī)制，將城市更新從政府單向投入轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾焦步ü糙A。
渝中區(qū)解放碑街道老舊小區(qū)改造項(xiàng)目負(fù)責(zé)人李果說，依托7800萬元重慶市政府發(fā)行的城市更新專項(xiàng)債等資金整合投入，同時(shí)吸引社會(huì)資本投入，轄區(qū)內(nèi)7個(gè)社區(qū)的老舊小區(qū)改造在2年內(nèi)就實(shí)施完成，培育形成了特色后街消費(fèi)場景。
政府抓主導(dǎo)。近年來，渝中區(qū)統(tǒng)籌使用中央和市級城市更新、老舊小區(qū)改造、住房租賃、養(yǎng)老、托幼等專項(xiàng)資金，發(fā)行支持城市更新的政府專項(xiàng)債，制定項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用方案，提高資金使用效益。數(shù)據(jù)顯示，2021年至2024年，渝中區(qū)共發(fā)行城市更新專項(xiàng)債總額99.87億元，撬動(dòng)區(qū)域固定資產(chǎn)投資約200億元，持續(xù)推動(dòng)老舊小區(qū)改造、“兩江四岸”治理提升等城市更新項(xiàng)目。
市場當(dāng)主力。渝中區(qū)打破傳統(tǒng)財(cái)政依賴，注重激發(fā)經(jīng)營主體的投資創(chuàng)新活力，發(fā)布民間投資機(jī)會(huì)清單，引導(dǎo)社會(huì)力量通過直接投資、間接投資、與政府合作投資等方式實(shí)施城市更新。渝中區(qū)石油路街道金銀灣社區(qū)黨委書記、居委會(huì)主任石珂說，通過“政府搭臺(tái)、企業(yè)出資”的政企合作模式，他們對金銀灣184號老舊小區(qū)實(shí)施改造，由企業(yè)出資從原住民手上租賃房屋后，交由專業(yè)公司統(tǒng)一裝修作為保障性租賃住房投放市場，并進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)多方共贏。
居民唱主角。按照“誰受益、誰出資”原則，渝中區(qū)創(chuàng)新居民參與機(jī)制，引導(dǎo)房屋產(chǎn)權(quán)人以直接出資、使用住宅專項(xiàng)維修資金、讓渡小區(qū)公共收益等方式，合理分擔(dān)老舊小區(qū)改造等城市更新建設(shè)成本，改變政府“大包大攬”“無限兜底”的常規(guī)做法，形成共建共治共享的資金籌措模式。
渝中區(qū)還探索通過特許經(jīng)營權(quán)出讓、股權(quán)投資、F+EPC+O(融資、設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營一體化)、REITs(不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金)等新型融資路徑，吸引有實(shí)力、有理念、有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人參與城市更新項(xiàng)目“投融建管運(yùn)”全過程，市場化推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，為項(xiàng)目運(yùn)作提供全生命周期的資金保障。比如，在山城巷傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)項(xiàng)目改造過程中，渝中區(qū)通過公開招標(biāo)方式引入社會(huì)企業(yè)，該企業(yè)獲得15年特許經(jīng)營權(quán)，并投資1.2億元實(shí)施山城巷周邊15.45萬平方米房屋修繕、風(fēng)貌打造、環(huán)境提升、配套完善、招商運(yùn)營等工作。
“城市更新，永遠(yuǎn)在路上。”渝中區(qū)委書記黃茂軍表示，渝中區(qū)將深入踐行人民城市理念，以探索推進(jìn)可持續(xù)的城市更新機(jī)制為重點(diǎn)，做好政府和市場、投入和產(chǎn)出、增量和存量、地上和地下、保護(hù)和利用、形態(tài)和業(yè)態(tài)“六個(gè)統(tǒng)籌”，推動(dòng)城市治理體系重構(gòu)、能力重塑，提升宜居宜業(yè)宜商宜游的城市功能品質(zhì)，加快打造超大城市中心城區(qū)現(xiàn)代化治理新高地。(經(jīng)濟(jì)日報(bào) 記者 吳陸牧)
