今年開始，我國土地政策出現了明顯的調整。

年初，多地發文明確今年將推行住宅用地“集中供地”模式;6月份，財政部等四部門聯合發布“土地出讓等非稅收入劃轉稅務征收”政策，這是繼2016年規范土地抵押融資政策之后的重大調整。

土地對我國經濟增長和結構轉變起到非常大的作用。

“我國現在搞的高鐵、重要的基礎設施建設，沒有土地基本制度做不到的，土地制度是中國成功的重要因素之一，不可低估它的作用。”中國人民大學經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇(CMF)聯席主席，中誠信集團董事長毛振華表示。

在上海交通大學安泰經濟管理學院的特聘教授陸銘看來，近期的土地政策變化，或為下一階段出臺一些更加重要的中央層面的制度改革提供了基礎。

“比如接下來，中國有可能會出現物業稅、財產稅等稅收，這是為稅收改革做一些制度上的準備。”在由中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學經濟學院和中誠信國際信用評級有限責任公司聯合主辦的中國宏觀經濟論壇(CMF)研討會上，陸銘表示。

土地政策轉向

在中國人民大學經濟學院院長劉守英看來，中國土地的目標主要是為了耕地保護和保增長，比如2004-2017年間，國有建設用地供應量大幅增加，匹配同時期的GDP高速增長。

同時，土地也大幅度推動了工業化的進程。土地的抵押為我國園區基礎設施投資和工業企業融資提供了支持，因此，我國建立了世界上最廣大、基礎設施投資條件最好的工業園區。

城市化方面，土地也發揮了至關重要的作用，一方面實現了政府出讓土地收入最大化;一方面，城投債為城市建設投資提供了巨額的資金來源。

“中國通過土地制度的改革，通過結構的轉變，實現了資本化，這一土地的資本化和其他任何一個國家在資本形成過程中是非常獨特的。”劉守英表示。

不過，土地投放對經濟的拉動效果并不是始終如一的。

“土地和經濟發展的關系，無論是全國、東部、西部已經出現重要的門檻值。從經濟發展的關系來講，過一定的門檻值以后再繼續供應土地，效率已經開始下降。”劉守英表示。

我國GDP增長速度近年來和建設用地的供應量呈現了相反的變化，同時，我國建設用地指標的配置是和人口流動方向不一致的，中央也多次強調，建設用地的指標供應要和人口流動的方向一致起來。

“盡早的減量規劃反而有利于減少地方政府的支出和債務壓力。”陸銘表示。

在中國人民大學公共管理學院副院長豐雷看來，6月的改革其核心有兩條：將原來由自然資源部負責征收的土地出讓收入劃轉給稅務部門進行征收;同時四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準減免分成使用、管理等政策，繼續按照現行的規定執行。

在豐雷看來，土地出讓收入征管制度的變化，使得征管更加規范和高效，土地出讓收支透明度也會增加，中央部門掌握信息更加充分，降低監管成本，能提高中央財政整體的統籌能力。

“從長期來講，如果政策長期發展下去，比如征收房地產稅，就可以形成一個穩定的、安全的、可持續的財政收入來源。”豐雷表示。

建議改革解決痛點

劉守英建議，當前，要找到改變土地發動機功能，降低經濟發展對土地的依賴性的制度安排。真正實現發展需求決定土地供給，改變土地計劃供應的配置;改變以土地指標作為推進區域發展戰略的工具;各類規劃和試驗區不以配土地指標為政策安排;嚴格以規劃調整擴增城市政府用地空間做法。

同時，實行土地結構改革，解決國民經濟深層的結構性矛盾。需要有相應政策設計來促進工業用地的轉化用途，主要轉化為居住用途和城市宜居空間的用途;減少公共用地占比，增加城市生活和生態空間;增加居住用地比重，取消商業用地硬性配套比例政策。

在南京大學商學院經濟增長研究院院長沈坤榮看來，現階段土地政策出現一些微調，均是為將來鋪路。

比如，22個重點城市開始集中供地，既是合理增加住宅用地的供應，也是充分披露住宅用地供應信息，同時，減少土地公開出讓過程中的不規范問題，穩定市場預期。

“從長期看，更加及時、更加全面、更加精準地掌握土地出讓收入的規模，收支結構，補繳土地出讓金行為，包括改變用地性質，劃撥轉出讓、增加容積率、改變土地使用途徑等等關鍵土地出讓信息，對遏制土地出讓金的過快增長，重塑央地財政關系和地方政府的財政體制改革意義是很大的。”沈坤榮郭表示。

在劉守英看來，還應堅持市場在土地要素配置中的作用。要改變住宅用地供給不足的制度和激勵措施;重新評估集中供地政策的效果，供地不能排斥市場行為;完善供地市場化機制，核心是強化市場供給信號，減少政府的供地信號。

此外，他建議，應成立國有土地經營公司，實現對土地增值收益的價值捕獲。加大都市圈和城鄉融合區的土地改革創新、打破都市圈的行政規劃尺度、實行都市圈內土地發展權補償機制，以及推進城鄉融合區的土地制度改革。

“下一步應樹立新發展階段的新增長動力，使要素流動起來更自由，盤活土地要素，城鄉一體來考量，以撬動中國下一輪的快速或穩步的增長。”沈坤榮郭表示。